দেড় বছরে ১৩৩ অধ্যাদেশ, আইন প্রণয়নে রেকর্ড গড়েছে ইউনূস সরকার

মুহাম্মদ ইউনূস | গ্রাফিক্স: পদ্মা ট্রিবিউন 

মুহাম্মদ ইউনূসের নেতৃত্বাধীন সদ্য বিদায়ী অন্তর্বর্তী সরকারের আমলে অত্যন্ত দ্রুতগতিতে আইন প্রণয়নের মাধ্যমে নতুন রেকর্ড গড়েছে বাংলাদেশ। প্রায় দুই দশক আগে ফখরুদ্দিন আহমদের নেতৃত্বাধীন জরুরি অবস্থার সরকারের রেকর্ডকেও এটি ছাড়িয়ে গেছে।

উভয় সরকারই আগের সংসদগুলোর আইন প্রণয়নের গতির তুলনায় অনেক এগিয়ে ছিল। তবে দুই ক্ষেত্রেই অধ্যাদেশ জারির মাধ্যমে করা অনেক আইন বিতর্কের জন্ম দিয়েছে, যা ইতিবাচক উদ্যোগগুলোকেও অনেকটা ম্লান করেছে। ২০০৮ সালের ডিসেম্বর এবং ২০২৬ সালের ফেব্রুয়ারির নির্বাচনের পর গঠিত সংসদগুলোর ওপর উভয় অন্তর্বর্তী সরকারই মাত্র ৩০ দিনের মধ্যে এসব আইনের ভাগ্য নির্ধারণের বিশাল বোঝা চাপিয়ে দিয়েছে।

রেকর্ডের খাতাটা একটু দেখে নেওয়া যাক। ১৯৯০ সালের গণঅভ্যুত্থানের মাধ্যমে স্বৈরাচারী এরশাদ সরকারের পতনের পর গণতন্ত্র পুনরুদ্ধারের ধারায় অনুষ্ঠিত তুলনামূলক গ্রহণযোগ্য নির্বাচনের মাধ্যমে গঠিত আগের চারটি সংসদ বছরে গড়ে ৩৮টি আইন পাস করেছিল। পরবর্তীতে ফখরুদ্দিন আহমদের নেতৃত্বাধীন জরুরি সরকার—যা তৎকালীন রাষ্ট্রপতি ইয়াজউদ্দিন আহমেদ এবং সেনাপ্রধান মঈন ইউ আহমেদসহ 'তিন উদ্দিনের' সরকার হিসেবেও পরিচিত—সংসদগুলোর বার্ষিক আইন প্রণয়নের রেকর্ড ভেঙেছিল। ২০০৭-০৮ সময়ে অধ্যাদেশ জারির মাধ্যমে ১২২টি আইন প্রণয়ন করে তারা নতুন রেকর্ড গড়ে, যা বছরে গড়ে ৬১টি আইনের সমান।

তবে সদ্য বিদায়ী মুহাম্মদ ইউনূসের অন্তর্বর্তী সরকার এ রেকর্ডকেও ছাড়িয়ে গেছে। দেড় বছরের মেয়াদে অধ্যাদেশ জারির মাধ্যমে অন্তর্বর্তী সরকার ১৩৩টি আইন প্রণয়ন করেছে। অর্থাৎ, প্রতি বছর গড়ে ৮৮টি অধ্যাদেশ জারি হয়েছে, যা সংসদীয় আইন প্রণয়নের গড় হারের তুলনায় ১৩২ শতাংশ বেশি।

বিশ্লেষণে আরও দেখা যায়, সরকারের শেষ দিকে—বিশেষ করে শেষ দেড় মাসে—আইন প্রণয়নের গতি অভাবনীয় পর্যায়ে পৌঁছে যায়। মাত্র ৪৭ দিনে ৩৬টি অধ্যাদেশ জারি করা হয়। সাপ্তাহিক ছুটি বাদ দিলে প্রতিদিন গড়ে অন্তত একটি করে অধ্যাদেশ জারির নজির তৈরি হয়। ২০২৫ সালে মোট ৮০টি অধ্যাদেশ জারি করা হয়েছিল। অন্যদিকে, ২০২৪ সালের ৮ আগস্ট সরকার গঠনের পর প্রথম পাঁচ মাসে প্রণীত আইনের সংখ্যা ছিল মাত্র ১৯।

অধ্যাদেশের মাধ্যমে একদিকে যেমন নতুন আইন করা হয়েছে, অন্যদিকে বিদ্যমান অনেক আইনে সংশোধনী আনা হয়েছে। এ বিষয়ে সাবেক প্রধান উপদেষ্টা দাবি করেছেন, এটি 'জুলাই অভ্যুত্থানের চেতনার মূলে থাকা প্রাতিষ্ঠানিক সংস্কারের' অংশ ছিল। গত ১৬ ফেব্রুয়ারি রাতে জাতির উদ্দেশে দেওয়া বিদায়ী ভাষণে মুহাম্মদ ইউনূস তার সরকারের আইন প্রণয়নে এই অতি দ্রুত গতির কৃতিত্বের কথা উল্লেখ করেন।

সরকারি সংস্কার উদ্যোগের কথা তুলে ধরে ইউনূস বলেছেন, তার অন্তর্বর্তী প্রশাসন প্রায় ১৩০টি নতুন আইন ও সংশোধনী প্রণয়ন করেছে (যদিও আইন মন্ত্রণালয়ের নোটে এই সংখ্যা ১৩৩টি)। এছাড়া প্রায় ৬০০টি নির্বাহী আদেশ জারি করা হয়েছে। সরকারি বার্তা সংস্থা বাসসের প্রতিবেদন অনুযায়ী, এসব নির্বাহী আদেশের প্রায় ৮৪ শতাংশ এরই মধ্যে বাস্তবায়িত হয়েছে।

ইউনূস বলেন, 'এই সংস্কারগুলো নাগরিক অধিকার সুসংহত করেছে, বিচার বিভাগকে শক্তিশালী করেছে এবং গুম, খুন ও বিচারবহির্ভূত হত্যাকাণ্ডের সংস্কৃতি যাতে আর ফিরে না আসে তা নিশ্চিত করেছে।' তবে তার সরকারের আইন প্রণয়নের রেকর্ড ততটা উজ্জ্বল নয় যতটা তিনি দাবি করেছেন। কারণ একাধিক অধ্যাদেশের বৈধতা ও স্বচ্ছতা নিয়ে প্রশ্ন উঠেছে। এমনকি হাসিনাকে ক্ষমতাচ্যুত করার জুলাই অভ্যুত্থানে নিহতদের পরিবার এবং এতে অংশগ্রহণকারীদের দায়মুক্তি দিতে 'ইনডেমনিটি' বা দায়মুক্তি অধ্যাদেশ জারি করা হয়।

এটি ব্যাপক সমালোচনার জন্ম দিয়েছে। কারণ সংবিধানের শ্রেষ্ঠত্ব ক্ষুণ্ণ করে সংসদ নিজেও এমন আইন তৈরি করতে পারে না। তারপরও প্রধান উপদেষ্টার পরামর্শে রাষ্ট্রপতি ওই অধ্যাদেশ জারি করেন বলে জানা যায়। এখানে বাতিল হয়ে যাওয়া অন্তত তিনটি আলোচিত দায়মুক্তি আইনের কথা উল্লেখ করা যেতে পারে। ১৯৭৫ সালের ১৫ আগস্টের রক্তক্ষয়ী রাজনৈতিক পরিবর্তনের পর রাষ্ট্রপতির দায়িত্ব নেওয়া খন্দকার মোশতাক আহমেদ হত্যাকাণ্ড ও সরকার উৎখাতে জড়িতদের দায়মুক্তি দিতে অধ্যাদেশ জারি করেছিলেন। ১৯৯৬ সালের জুনের নির্বাচনে জয়ী হয়ে আওয়ামী লীগ ক্ষমতায় আসার পর বিল পাসের মাধ্যমে সংসদ ওই অধ্যাদেশ বাতিল করে।

১৫ আগস্টের হত্যাকাণ্ড ও সরকার পতনে অভিযুক্তদের একজন শাহরিয়ার রশিদ ওই অধ্যাদেশ বাতিলের বৈধতা চ্যালেঞ্জ করেছিলেন। ১৯৯৮ সালে সুপ্রিম কোর্টের আপিল বিভাগ তার আবেদন খারিজ করে দেন এবং ইনডেমনিটি অধ্যাদেশ বাতিলে সংসদের পদক্ষেপ বহাল রাখেন। এরপর ২০০৩ সালে 'অপারেশন ক্লিন হার্ট' নামে বিতর্কিত অপরাধ দমন অভিযানের সব কাজকে বৈধতা দেওয়া আরেকটি দায়মুক্তি আইন সর্বোচ্চ আদালত বাতিল করে দেন।

২০২৪ সালের নভেম্বরে ইউনূস সরকারের সময় হাইকোর্ট বিদ্যুৎ ও জ্বালানি দ্রুত সরবরাহ বৃদ্ধি (বিশেষ বিধান) আইন, ২০১০-এর ৯ ধারায় দায়মুক্তির বিধানকে অবৈধ ও অসাংবিধানিক ঘোষণা করে। এরপর সরকার অপেক্ষা না করে দুই সপ্তাহেরও কম সময়ের মধ্যে অধ্যাদেশের মাধ্যমে 'বিতর্কিত' এই আইনটি বাতিল করে, যা প্রণীত হওয়ার ১৪ বছর পর কার্যকর হয়।

কিন্তু মেয়াদ শেষ হওয়ার মাত্র এক মাস আগে জানুয়ারিতে একই সরকার উল্টো পথে হেঁটে ২০২৪ সালের আগস্টে শেখ হাসিনা সরকারের পতনের আন্দোলনে অংশ নেওয়া ছাত্র ও জনগণকে আইনি সুরক্ষা ও দায়মুক্তি দিতে একটি ইনডেমনিটি অধ্যাদেশ জারি করে। সংবিধানের পঞ্চম ও সপ্তম সংশোধনীতেও দুটি সামরিক শাসনামলের সব কাজকে বৈধতা দেওয়ার অনুরূপ দায়মুক্তি বিধান ছিল। পরবর্তীতে সুপ্রিম কোর্ট উভয় সংশোধনীই বাতিল করে দেন। কারণটি ছিল সহজ—দায়মুক্তি আইনগুলো ভুক্তভোগীদের জন্য আদালতের দরজা বন্ধ করে দেয়, যা আইনের শাসনের পরিপন্থী। আইনের শাসনের মূল কথা হলো, আইনের চোখে সবাই সমান।

মুহাম্মদ ইউনূস তার বিদায়ী ভাষণে দাবি করেছেন, তার সরকারের সেরা অর্জন হলো 'জুলাই সনদ'। তবে এর বাস্তবায়ন আদেশ নিয়েও বিতর্ক সৃষ্টি হয়েছে। রাষ্ট্রপতি এমন আদেশ জারি করার ক্ষমতা রাখেন কি না, তা নিয়ে আইন বিশেষজ্ঞরা প্রশ্ন তোলার পরও অন্তর্বর্তী সরকার রাষ্ট্রপতির দ্বারা জুলাই সনদ বাস্তবায়ন আদেশ সই করিয়ে নেয়। গত নভেম্বরে খসড়া প্রকাশের পর থেকেই এই আদেশের বৈধতা নিয়ে বিতর্ক চলছে। অভিযোগ রয়েছে, খসড়ায় সংবিধানের ওপর আধিপত্য দাবি করা হয়েছে, যা নিয়ে সংবিধান বিশেষজ্ঞরা তীব্র আপত্তি জানান।

বিশেষজ্ঞরা এই আদেশের বিরোধিতা করে বলেছেন, কার্যকর থাকা সংবিধান রাষ্ট্রপতিকে এমন আদেশ জারির অনুমতি দেয় না। সংবিধান অনুযায়ী, সংসদ না থাকলে জরুরি প্রয়োজনে রাষ্ট্রপতি অধ্যাদেশ জারি করে আইন করতে পারেন। তবে এই ক্ষমতার সীমা আছে; সংবিধানে এর ওপর বিধিনিষেধ রয়েছে। অধ্যাদেশ এমন কোনো বিধান করতে পারে না যা সংসদ আইন করে করতে পারে না এবং এটি সংবিধানের কোনো নিয়ম পরিবর্তন বা বাতিল করতে পারে না।

জুলাই সনদ বাস্তবায়ন আদেশের বিরুদ্ধে সংবিধানের সর্বোচ্চ ক্ষমতার নীতিকে অস্বীকার করার অভিযোগ উঠেছে। অথচ সংবিধানের ১৪২ অনুচ্ছেদের অধীনে সংসদ নিজেও সংবিধানের এই সর্বোচ্চ অবস্থান পরিবর্তন করতে পারে না। উদাহরণ হিসেবে ১৪২ অনুচ্ছেদের কথাই ধরা যাক। এই নিয়ম অনুযায়ী, সংবিধান সংশোধনের জন্য সংসদের মোট সদস্যসংখ্যার দুই-তৃতীয়াংশের সমর্থন প্রয়োজন। অথচ জুলাই সনদ বাস্তবায়ন আদেশে প্রস্তাবিত সংস্কার পরিষদকে উপস্থিত ও ভোটদানকারী সদস্যদের সাধারণ সংখ্যাগরিষ্ঠতার ভিত্তিতে চূড়ান্ত সাংবিধানিক সংস্কার গ্রহণের ক্ষমতা দেওয়া হয়েছে। আদেশের এই বিধানটি ১৪২ অনুচ্ছেদের মূল চেতনার পরিপন্থী।

ঢাকা বিশ্ববিদ্যালয়ের আইনের সাবেক অধ্যাপক ও সংবিধান বিশেষজ্ঞ রিদওয়ানুল হক আইন প্রণয়নের এই 'অতি দ্রুত গতি'কে 'অপব্যবহারমূলক সাংবিধানিকতা' হিসেবে বর্ণনা করেছেন। তিনি ব্যাখ্যা করে বলেন, 'অপব্যবহারমূলক সাংবিধানিকতা হলো ক্ষমতায় টিকে থাকা কিংবা সংকীর্ণ রাজনৈতিক স্বার্থ হাসিলের মতো কোনো উদ্দেশ্য ঢাকতে ঢাল হিসেবে রাষ্ট্রীয় ক্ষমতা বা সাংবিধানিক কর্তৃত্ব ব্যবহার করা।'

তিনি উদাহরণ হিসেবে বলেন, বিচারপতিদের অবসরের বয়সসীমা পরিবর্তনে বিএনপির করা চতুর্দশ সংশোধনী, ক্ষমতায় টিকে থাকতে আওয়ামী লীগের করা পঞ্চদশ সংশোধনী এবং আওয়ামী লীগকে ক্ষমতায় রাখার সুবিধা দিতে সুপ্রিম কোর্টের আপিল বিভাগের ত্রয়োদশ সংশোধনী সংক্রান্ত রায়। রিদওয়ানুল হক আরও বলেন, 'এই সরকার যে গ্রামীণ ব্যাংকের মতো প্রতিষ্ঠানের সুবিধার্থে বা অন্য কারণে এতগুলো অধ্যাদেশ জারি করেছে, সেটিও অপব্যবহারমূলক সাংবিধানিকতার একটি দৃষ্টান্ত।'

এই আইনের অধ্যাপকের মতে, অন্তর্বর্তী সরকারের ক্ষেত্রে সংবিধানের ৯৩ অনুচ্ছেদ প্রয়োগ হওয়া উচিত অত্যন্ত সীমিত পরিসরে। অর্থাৎ, অধ্যাদেশ ছাড়া সরকার পরিচালনা অসম্ভব—এমন পরিস্থিতিতেই কেবল এটি ব্যবহার করা যায়। তিনি জানান, নির্বাচন ব্যবস্থা সংস্কার সংক্রান্ত অধ্যাদেশগুলোই এমন বৈধ উদাহরণ। আইন বিশেষজ্ঞদের মতে, 'সুপারসনিক গতিতে আইন প্রণয়ন' মূলত 'অপব্যবহারমূলক সাংবিধানিকতা'র ইঞ্জিন হিসেবে কাজ করে। এই কৌশলের লক্ষ্যই একটি দেশকে উদার গণতন্ত্র থেকে অনুদার বা কর্তৃত্বপরায়ণ শাসনব্যবস্থার দিকে ঠেলে দেওয়া।

গত ১৭ ফেব্রুয়ারি নতুন প্রধানমন্ত্রীর শপথ ও নতুন সরকার গঠনের মধ্য দিয়ে দ্রুতগতির আইন প্রণয়নের এই অধ্যায় শেষ হয়। তবে এর ফলে নতুন সংসদের জন্য বিশাল কাজের চাপ রয়ে গেছে। নতুন সংসদের প্রথম অধিবেশনে ১৩৩টি অধ্যাদেশই উপস্থাপন করতে হবে। এখন পর্যন্ত এসব অধ্যাদেশের নির্দিষ্ট কোনো মেয়াদ নেই। তবে অধিবেশনে উত্থাপিত হওয়ার পর এগুলোর কার্যকারিতা থাকবে মাত্র ৩০ দিন। এর মধ্যে সংসদে পাস না হলে বা নতুন আইন না করা হলে ৩০ দিন শেষ হওয়ার সঙ্গে সঙ্গেই সেগুলো স্বয়ংক্রিয়ভাবে বাতিল হয়ে যাবে। সংসদ কোনো অধ্যাদেশ সরাসরি অনুমোদন করতে পারে না; তবে ৩০ দিনের সময়সীমা শেষ হওয়ার আগেই প্রস্তাব পাসের মাধ্যমে যেকোনো অধ্যাদেশ বাতিল করতে পারে।

ফলে অধ্যাদেশগুলোর ভবিষ্যৎ এখন অনিশ্চিত। আগামী ১২ মার্চ নতুন সংসদের অধিবেশন বসছে। মাত্র ৩০ দিনের মধ্যে ১৩৩টি অধ্যাদেশকে আইনে রূপান্তর করা সংসদের জন্য নিঃসন্দেহে এক বিশাল চ্যালেঞ্জ। তবে চলতি অর্থবছরের বাজেট সংক্রান্ত কিছু অধ্যাদেশের বিষয়ে সংসদকে জরুরি পদক্ষেপ নিতেই হবে।

জরুরি পরিস্থিতির কথা মাথায় রেখে আইন মন্ত্রণালয় গত ১৯ ফেব্রুয়ারি একটি বিজ্ঞপ্তি জারি করে সব মন্ত্রণালয়কে অধ্যাদেশগুলো আইনে রূপান্তরের উদ্যোগ নিতে অনুরোধ জানিয়েছে। প্রতিটি মন্ত্রণালয়কে মন্ত্রিসভার বিবেচনার জন্য বিলের সারসংক্ষেপ তৈরির নির্দেশ দেওয়া হয়েছে। নতুন সংসদ আইনগতভাবে সব অধ্যাদেশ বহাল রাখতে বাধ্য নয়; ক্ষমতাসীন দলের নির্বাচনি অঙ্গীকার ও নীতির আলোকে অনেক অধ্যাদেশই যাচাই-বাছাইয়ের মুখে পড়বে। এছাড়া প্রথমবারের মতো নির্বাচিত এমপিদের আধিক্য থাকা নতুন সংসদকে বিতর্কিত জুলাই সনদ বাস্তবায়ন আদেশের বিষয়টিও সামাল দিতে হবে।

জরুরি অবস্থার সরকারের শাসনের পর গতবার কী ঘটেছিল? ২০০৮ সালের ডিসেম্বরের নির্বাচনের পর গঠিত তৎকালীন সংসদ ফখরুদ্দিনের সরকারের কাছ থেকে ১২২টি অধ্যাদেশ পেয়েছিল। কোন অধ্যাদেশ বহাল রাখা প্রয়োজন, তা যাচাই করতে জ্যেষ্ঠ আইনপ্রণেতাদের নিয়ে একটি বিশেষ কমিটি গঠন করা হয়। ধারাবাহিক বৈঠকের পর কমিটি ১২২টি অধ্যাদেশের অর্ধেকেরও কম সংখ্যক অধ্যাদেশকে আইনে পরিণত করার সুপারিশ করেছিল।

সাবেক প্রধান উপদেষ্টা জুলাই সনদকে 'তার সরকারের সেরা অর্জন' হিসেবে দাবি করলেও, এই বিতর্কিত ইস্যুর কারণে এবার নতুন সংসদের পথচলা সহজ নাও হতে পারে। সবশেষে, ইউনূস নেতৃত্বাধীন অন্তর্বর্তী সরকার একাধিক চুক্তি নিয়েও সমালোচনা ও বিতর্কের মুখে পড়ে। অর্থনীতিবিদ ও বিশেষজ্ঞরা এসব চুক্তির স্বচ্ছতা, আইনি বৈধতা ও সময়োপযোগিতা নিয়ে প্রশ্ন তোলেন।

অনির্বাচিত প্রশাসন হিসেবে ২০২৬ সালের সাধারণ নির্বাচনের মাত্র কয়েক দিন আগে দীর্ঘমেয়াদি ও আন্তর্জাতিক চুক্তি চূড়ান্ত করার সিদ্ধান্ত অর্থনীতিবিদ ও রাজনৈতিক প্রতিপক্ষদের মধ্যে তীব্র প্রতিক্রিয়ার জন্ম দেয়। তবে সমালোচকদের অভিযোগ, তাদের মেয়াদে ক্ষমতার ভারসাম্য বা তদারকির অভাব থাকায় অন্তর্বর্তী সরকার এসব সমালোচনায় খুব একটা কান দেয়নি। অনেকের কাছেই বিষয়টি জবাবদিহিহীনভাবে সুযোগ নেওয়ার মতো মনে হয়েছে। এখন সব চুক্তির পর্যালোচনা, সেগুলোর বৈধতা এবং বাংলাদেশের ওপর সম্ভাব্য প্রভাব যাচাইয়ের দাবি ক্রমেই জোরালো হচ্ছে।